【摘要】当前，我国在党政领导干部的选拔任用以及考核等方面普遍运用了民主测评手段。然而，在总体思路以及具体的操作实施层面，民主测评仍然存在很多需要改进和完善之处：重形式，轻科学；重模式，轻实用；重评价，轻开发。优化和改进领导干部民主测评的主要建议包括：正确理解民主测评基本原理，科学运用民主测评，不简单地搞以票取人；不过分追求民主测评模式上的统一和形式上的完美，提高民主测评的实用性和针对性；强化民主测评的开发功能，弱化其评价功能；从技术层面优化民主测评工具的设计和使用，提高测评结果的真实性和可靠性。
党政领导干部民主测评，是指在考核和评价领导干部时，组织部门在一定范围内了解其他干部、群众对被考核对象评价意见的一种方法，也是民意调查的具体形式之一。①民主测评是我国在党政领导干部考核任用的长期实践中不断总结和演变而来的，虽然在早期的文件中并没有出现民主测评的概念，但在对干部考核任用的过程中，党和政府一直倡导群众参与、领导和群众相结合以及个人检讨、小组讨论和领导审查相结合等做法，当时大多以民主评议、民意测验、民意调查等概念来表示。正式的民主测评概念在中组部于1998年下发的《党政领导干部考核工作暂行规定》中首次出现。这份文件第一次明确规定，民主测评是党政领导干部考核的一个基本程序。此后，民主测评陆续被运用于党政领导干部选拔任用、年度考核、换届以及任期考察等党政领导干部队伍建设的多项重要工作之中。例如，在2002年颁布的《党政领导干部选拔任用工作条例》（2014年修订）、2004年颁布的《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》以及《党政机关竞争上岗工作暂行规定》、2006年颁布的《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》、2009颁布的《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》及其三个相关办法等多份重要文件中，都肯定了民主测评的重要意义，并且将其作为党政领导干部选拔任用以及考核、考察等的重要程序。
当前的党政领导干部民主测评的基本框架起源于1979年下发的《中央组织部关于实行干部考核制度的意见》，当时明确了对干部要从德、能、勤、绩四个方面进行考核。此后民主测评一直继承这样一种考核和评价模式，直到2006年中组部颁发《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》，增加了对党政领导干部的“廉”的考核。自此，党政领导干部民主测评就形成了以“德、能、勤、绩、廉”为基本内容的相对固定的考核和评价模式。
总的来看，党政领导干部民主测评制度的建立对于健全科学的党政领导干部选拔任用机制和监督管理机制，推进干部工作的科学化、民主化、制度化具有重要意义，不仅在党政领导干部队伍建设方面充分体现了发扬民主以及走群众路线的根本要求，而且在现实中也在一定程度上起到了准确评价干部、防止用人腐败以及促进领导干部队伍勤政廉洁的重要作用。
然而，很多研究者以及来自组织人事部门的实践者也发现，党政领导干部民主测评在实施过程中也存在很多问题。比如，民主测评内容过于抽象，测评结果容易出现偏差；②民主测评的标准很难把握、参评人员的代表性难以保证、参评人员对情况了解不全面；③在民主测评中存在“关系票”、“领导票”、“金钱票”、“随意票”等现象；④民主测评存在形式简单化、测评过程庸俗化和盲目化、组织不科学等问题，不仅不能正确评价和考察干部，反而在一定程度上助长了歪风邪气，打击干部的工作积极性；⑤民主测评结果和实际民意之间存在偏差，测评范围不当，测评的程序、方法不够规范等。⑥
民主测评存在的问题也在实践中得到反映。习在2013年6月召开的全国组织工作会议上指出，要把加强党的领导和充分发扬民主结合起来，发挥党组织在干部选拔任用工作中的领导和把关作用，坚决制止简单以票取人的做法，确保民主推荐、民主测评风清气正。中组部在于2014年新修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》中，也取消“党政领导干部在年度考核、干部考察中若出现民主测评不称职票超过三分之一，且经组织考核认定为不称职的，一般应当予以免职”的规定。落马的各类官员的情况也表明，民主测评并未起到有效评价和监督干部的作用。这些情况都说明，党政领导干部民主测评在理论和实践方面还存在很多问题，亟需优化和改进。
为更全面地了解领导干部民主测评在实践中存在的问题，我们在对接受过民主测评的各类领导干部、负责实施民主测评的组织干部、参加过民主测评的公务员以及事业单位工作人员进行的访谈基础上，设计了一份调查问卷，对来自全国8个省的63位市、县级组织部部长进行了问卷调查。由于这些人是直接组织实施民主测评并且具体运用民主测评结果的组织部门的负责人，因此，他们的意见能够在相当大程度上反映出民主测评的真实状况。
我们首先询问了被调查者对于民主测评的总体看法，结果表明，大家对于民主测评的价值和意义还是认可的。对于“在设计合理的情况下，通过民主测评方式对领导干部的表现做出评价是有积极意义的”这一陈述，42%的组织部长表示非常同意，46%的表示同意。但与此同时，大家也表示，对当前的领导干部民主测评非常有进行优化和改进的必要。对于“当前的领导干部民主测评方式需要做较大的改进”这一陈述，58%的组织部长表示非常同意，还有38%的表示同意。此外，对“当前的领导干部民主测评对于组织部门选拔和使用人才非常有帮助”这一陈述，只有4%的组织部长表示非常同意，31%的表示同意，46%的表示不确定，8%的表示不太同意，12%的表示极不同意。
从具体问题层面来看，此次问卷调查发现，在当前的党政领导干部民主测评主要存在以下四个需要加以完善和优化的具体问题。
测评内容方面的问题。民主测评的具体项目较多、评价项目定义模糊，评价要点比较抽象，缺乏明确的行为化分等级定义。在这种情况下，很容易导致不同的测评人员在实际打分时对评价标准的宽严把握不一致，存在较为明显的宽大误差或严格误差或居中趋势误差，即要么两极分化，要么平均主义。
现有的领导干部民主测评通常要求参评人员根据对被测评对象的了解，分别根据优秀、良好、一般和较差四个档次来对被测评者的德、能、勤、绩、廉几个方面做出评价。由于测评项目比较抽象，同时又缺乏清晰的分级参照标准，因此，不同的参评人员在实际打分时对测评项目的理解往往存在较大差异，在对同一项目进行评价时的标准把握难以保持相对一致，结果造成测评结果的一致性和准确性不足。
在问卷调查中，对“在当前的领导干部民主测评中，测评指标及其等级的定义过于笼统，容易导致不同打分者对评价标准的理解和把握不一致”，38%表示非常同意，58%表示同意。对于“当前的领导干部民主测评在测评内容上应当更加明确具体化，以提高测评的准确度”，38%表示非常同意，42%表示同意。
测评主体方面的问题。一是部分参评人员对测评对象的工作业绩、实际工作状况和能力等并不了解或了解不多；二是一些参加测评人员对民主测评的重要性或实际价值认识不到位，打分态度不端正，敷衍了事，从而导致测评分数与测评对象的实际情况关联度很低。
在实践中，民主测评往往要求很多干部群众参加，而其中一部分人与被测评的领导干部并无太多的工作接触甚至基本不接触，因此，他们对被测评者的实际工作表现以及工作能力和态度等无从判断，只能根据道听途说的信息或仅凭个人印象和偏好作出评价，这就很容易导致测评结果出现偏差。导致参评人员不认真对待的另一方面原因是，相当一部分被要求参加民主测评的人对民主测评的意义认识不足，尤其是对测评结果会在多大程度上被组织部门或上级领导采用持怀疑态度，认为组织是在走形式，自己的评价对被测评者的选拔任用等不会产生太大的影响，反而可能会因为提供真实的测评信息而对本人造成不利影响，从而抱着应付差事的想法来完成测评。
对“在当前的领导干部民主测评中，存在让对被测评者的实际工作状态并不了解的有些人来打分的问题”这一说法，38%的组织部长表示非常同意，54%表示同意。对于“在当前的领导干部民主测评中，打分者都很严肃认线%的组织部长表示极不同意，31%表示不同意，35%表示不确定，表示同意的占23%，而表示非常同意的仅占4%。对“在当前的领导干部民主测评中，打分者对被测评者的实际表现都比较清楚”的说法，表示同意和非常同意的组织部长分别仅占8%，50%的人表示不确定，23%的人表示不同意，12%的人表示极不同意。
测评过程方面的问题。民主测评参加人员往往需要在短时间内完成对多位领导干部多项指标的民主测评，思考时间少，加上统一集中测评的保密性差以及接受测评的领导干部述职述廉不充分等原因，导致民主测评很难是在参评人员经过深思熟虑和心理安全的背景下完成的。
由于民主测评工作的阶段性，组织部门往往需要在较短的时间内完成对多位领导干部的测评。因此，通常要求一个单位中参加民主测评的人员集中在一起，短时间内同时对多位领导干部进行测评，为了节约时间，往往给被测评的领导干部留出的述职述廉时间不多，有时甚至干脆省略了这一环节，这就使得参评人员不得不在较短的时间内，在信息不充分的情况下仓促打分。另外，由于通常都是要求参评人员集中在同一会议室中完成，在空间不足的情况下，参评人员对于本人的打分是否能够被保密感到不确定，这也使一部分人抱着“多一事不如少一事”的心态参加测评，这就难以保证测评的准确性。
对于“当前的领导干部民主测评所得到的结果是客观、公正的，能够比较准确地评价出被测评者的实际表现”，没有人表示非常同意，表示同意的也只占23%，50%表示不确定，27%表示不太同意。
测评结果运用方面的问题。民主测评的结果往往不对参评人员正式公布，对接受测评的领导干部提供的反馈也不充分，这在一定程度上影响了参评人员和被测评领导干部对于民主测评的重视程度。
很多参加民主测评的干部群众之所以抱着无所谓的态度，原因之一在于民主测评的结果往往并不向大家正式公布，因而参评人员看不到民主测评结果在领导干部选拔任用或考核中到底起了多大作用，这在一定程度上会影响他们参加以后的民主测评的积极性。不仅如此，民生测评结果甚至也并不总是能够及时反馈给被测评的领导干部本人。除了测评结果较差的领导干部之外，大部分人对于自己的民主测评结果并不很知情。此外，由于民主测评的内容本身也比较模糊，缺乏实际的实例和证据佐证，因而测评结果对于被测评者的工作改进和能力提升也难以起到有效的指导作用。
对“当前的领导干部民主测评有利于帮助被测评者改进未来的工作”这一观点，只有4%的组织部长表示非常同意，35%表示同意，46%表示不确定，表示不同意和极不同意的各占8%。而对“民主测评的最终结果应当提供给接受测评的领导干部，以有利于他们今后的工作改进”，12%的组织部长表示非常同意，62%表示同意，19%表示不确定，仅有8%表示不同意。
